各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委（能源局）、經信委（工信委、工信廳），各國家能源局派出機構，國家電網公司、南方電網公司、內蒙古電力公司、中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、國家能源投資集團公司、國家電力投資集團公司、中國華潤集團公司、中國長江三峽集團公司、國家開發投資公司、中國核工業集團公司、中國廣核集團有限公司、電力規劃設計總院、水電水利規劃設計總院：

 

　　隨著風電、光伏發電規模化發展和技術快速進步，在資源優良、建設成本低、投資和市場條件好的地區，已基本具備與燃煤標桿上網電價平價（不需要國家補貼）的條件。為促進可再生能源高質量發展，提高風電、光伏發電的市場競爭力，現將推進風電、光伏發電無補貼平價上網的有關要求和支持政策措施通知如下。

 

　　一、開展平價上網項目和低價上網試點項目建設。各地區要認真總結本地區風電、光伏發電開發建設經驗，結合資源、消納和新技術應用等條件，推進建設不需要國家補貼執行燃煤標桿上網電價的風電、光伏發電平價上網試點項目（以下簡稱平價上網項目）。在資源條件優良和市場消納條件保障度高的地區，引導建設一批上網電價低于燃煤標桿上網電價的低價上網試點項目（以下簡稱低價上網項目）。在符合本省（自治區、直轄市）可再生能源建設規劃、國家風電、光伏發電年度監測預警有關管理要求、電網企業落實接網和消納條件的前提下，由省級政府能源主管部門組織實施本地區平價上網項目和低價上網項目，有關項目不受年度建設規模限制。對于未在規定期限內開工并完成建設的風電、光伏發電項目，項目核準（備案）機關應及時予以清理和廢止，為平價上網項目和低價上網項目讓出市場空間。

 

　　陽光解讀：受制于對可再生能源補貼的依賴，以往風、光新能源項目建設受到嚴格的規模管理控制，隨著電價退坡機制的推行，未來開展的平價上網項目和低價上網項目將不受建設規模限制，拿到投資主管部門核發的項目立項文件即可開展項目建設，但具體組織實施有待于地方省級能源主管部門進一步出臺相關具體化規范文件，本通知的下發是繼531新政后為地方自行組織平價上網項目又進一步指明了方向。

 

　　二、優化平價上網項目和低價上網項目投資環境。有關地方政府部門對平價上網項目和低價上網項目在土地利用及土地相關收費方面予以支持，做好相關規劃銜接，優先利用國有未利用土地，鼓勵按復合型方式用地，降低項目場址相關成本，協調落實項目建設和電力送出消納條件，禁止收取任何形式的資源出讓費等費用，不得將在本地投資建廠、要求或變相要求采購本地設備作為項目建設的捆綁條件，切實降低項目的非技術成本。各級地方政府能源主管部門可會同其他相關部門出臺一定時期內的補貼政策，僅享受地方補貼的項目仍視為平價上網項目。

 

　　陽光解讀：以往新能源項目的落地，部分地區往往會設置某些捆綁條件，例如要求企業在當地布置上下游產業鏈、采購指定電氣化設備等，這不僅有悖于市場化運作管理，同時也涉嫌違犯反壟斷法所禁止的行政壟斷行為。本通知下發旨在破除市場化的壁壘，還企業予更加自主的投資決策權；此外，地方政府可考慮本地推行平價上網項目的實際情況，而適時出臺相應地方補貼政策應是投資者應重點關注的內容，享受地補的項目同樣視為平價上網。

 

　　三、保障優先發電和全額保障性收購。對風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目，電網企業應確保項目所發電量全額上網，并按照可再生能源監測評價體系要求監測項目棄風、棄光狀況。如存在棄風棄光情況，將限發電量核定為可轉讓的優先發電計劃。經核定的優先發電計劃可在全國范圍內參加發電權交易（轉讓），交易價格由市場確定。電力交易機構應完善交易平臺和交易品種，組織實施相關交易。

 

　　陽光解讀：棄風、棄光狀況主要集中在三北地區，盡管2006年施行的《可再生能源法》已對新能源電力收購規定了強制全額收購制度，但實際情況不盡如人意，未來新能源電力的消納問題前景仍然不明。本通知的下發以確認“保障優先發電和全額保障性收購”原則，將有助于投資者建立市場信心。但不可忽略的是，新能源行業大量的存量項目，將和平價上網項目、低價上網項目一樣面臨消納問題，為此，投資者在布局風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目時，應對當地電力消納做好調研。

 

　　四、鼓勵平價上網項目和低價上網項目通過綠證交易獲得合理收益補償。風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目，可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的可再生能源綠色電力證書（以下簡稱綠證），通過出售綠證獲得收益。國家通過多種措施引導綠證市場化交易。

 

　　陽光解讀：采用“綠證”市場化交易機制，不再使用之前的“固定電價補貼”，有助于發電企業擺脫對國家補貼資金的依賴，未來隨著綠證和配額制的逐步推行，相信平價上網項目和低價上網項目通過綠證交易獲得合理收益補償應是可以預期的，但綠證交易大量概率會導致補貼的降低。

 

　　五、認真落實電網企業接網工程建設責任。在風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目規劃階段，有關省級能源主管部門要督促省級電網企業做好項目接網方案和消納條件的論證工作。有關省級電網企業負責投資項目升壓站之外的接網等全部配套電網工程，做好接網等配套電網建設與項目建設進度銜接，使項目建成后能夠及時并網運行。

 

　　陽光解讀：在本通知下發之前，國家出臺的諸多規范性文件中均對電網企業應投資涉及接網的全部配套電網工程存有規定。本通知重申電網企業應負責投資項目升壓站之外的接網等全部配套電網工程，似乎不足以打消新能源發電企業的疑慮，期待更加強有力的政策文件出臺。

 

　　六、促進風電、光伏發電通過電力市場化交易無補貼發展。國家發展改革委、國家能源局會同有關單位組織開展分布式發電市場化交易試點工作。鼓勵在國家組織實施的社會資本投資增量配電網、清潔能源消納產業園區、局域網、新能源微電網、能源互聯網等示范項目中建設無需國家補貼的風電、光伏發電項目，并以試點方式開展就近直接交易。鼓勵用電負荷較大且持續穩定的工業企業、數據中心和配電網經營企業與風電、光伏發電企業開展中長期電力交易，實現有關風電、光伏發電項目無需國家補貼的市場化發展。

 

　　陽光解讀：推行電力市場化交易是電力體制改革的重要方面，2018年國家發展改革委、國家能源局下發《關于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》，該文指出要支持電力用戶與水電、風電、太陽能發電、核電等清潔能源發電企業開展市場化交易，本通知的下發亦是對前述內容的重要回應。

 

　　七、降低就近直接交易的輸配電價及收費。對納入國家有關試點示范中的分布式市場化交易試點項目，交易電量僅執行風電、光伏發電項目接網及消納所涉及電壓等級的配電網輸配電價，免交未涉及的上一電壓等級的輸電費。對納入試點的就近直接交易可再生能源電量，政策性交叉補貼予以減免。

 

　　陽光解讀：依據電改〔2015〕9號文規定，參與電力市場交易的用戶購電價格由市場交易價格、輸配電價（含線損）、政府性基金三部分組成。本通知指出要降低就近直接交易的輸配電價及收費，無疑將使風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目所發電量更具價格市場競爭力。

 

　　八、扎實推進本地消納平價上網項目和低價上網項目建設。接入公共電網在本省級電網區域內消納的無補貼風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目，由有關省級能源主管部門協調落實支持政策后自主組織建設。省級電網企業承擔收購平價上網項目和低價上網項目的電量收購責任，按項目核準時國家規定的當地燃煤標桿上網電價與風電、光伏發電項目單位簽訂長期固定電價購售電合同（不少于20年），不要求此類項目參與電力市場化交易（就近直接交易試點和分布式市場交易除外）。

 

　　陽光解讀：531新政實施之后，許多外資企業瞄準了市場上部分優質新能源項目，但其關注中的重點問題之一就購售電合同（PPA）的期限問題。以往國內較短期限的購售電合同（PPA）并非構成法律上的風險，而主要是國內的交易習慣造成的。在《可再生能源法》規定電網企業對新能源電量負有強制收購義務的情況下，購售電合同（PPA）不能續簽的風險較低。本通知規定購售電合同（PPA）期限應不少于20年，能夠覆蓋新能源項目絕大部分生命周期，有助于外國資本投資的信心增長。

 

　　九、結合跨省跨區輸電通道建設推進無補貼風電、光伏發電項目建設。利用跨省跨區輸電通道外送消納的無補貼風電、光伏發電項目，在送受端雙方充分銜接落實消納市場和電價并明確建設規模和時序后，由送受端省級能源主管部門具體組織實施。鼓勵具備跨省跨區輸電通道的送端地區優先配置無補貼風電、光伏發電項目，按受端地區燃煤標桿上網電價（或略低）扣除輸電通道的輸電價格確定送端的上網電價，受端地區有關政府部門和電網企業負責落實跨省跨區輸送無補貼風電、光伏發電項目的電量消納，在送受端電網企業協商一致的基礎上，與風電、光伏發電企業簽訂長期固定電價購售電合同（不少于20年）。對無補貼風電、光伏發電項目要嚴格落實優先上網和全額保障性收購政策，不要求參與跨區電力市場化交易。

 

　　陽光解讀：很多地區以“交易”之名變相降低可再生能源上網電價，形成了“保量不保價”的交易，甚至“不保量不保價”，對可再生能源企業利益產生嚴重的影響。本通知指出不要求無補貼風電、光伏發電項目參與跨區電力市場化交易，無疑對保證風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目收益是個重大利好。

 

　　十、創新金融支持方式。國家開發銀行、四大國有商業銀行等金融機構應根據國家新能源發電發展規劃和有關地區新能源發電平價上網實施方案，合理安排信貸資金規模，創新金融服務，開發適合項目特點的金融產品，積極支持新能源發電實現平價上網。同時，鼓勵支持符合條件的發電項目及相關發行人通過發行企業債券進行融資，并參考專項債券品種推進審核。

 

　　十一、做好預警管理銜接。風電、光伏發電監測預警（評價）為紅色的地區除已安排建設的平價上網示范項目及通過跨省跨區輸電通道外送消納的無補貼風電、光伏發電項目外，原則上不安排新的本地消納的平價上網項目和低價上網項目；鼓勵橙色地區選取資源條件較好的已核準（備案）項目開展平價上網和低價上網工作；綠色地區在落實消納條件的基礎上自行開展平價上網項目和低價上網項目建設。

 

　　陽光解讀：盡管通知的前文指出，由省級政府能源主管部門組織實施本地區平價上網項目和低價上網項目將不受年度建設規模限制，但是新能源電力消納問題在未來一定時期內仍然是工作重點，這也可以從531新政的823號文中窺見一斑。為此，提請投資者注意當地新能源投資預警信息的相關內容。

 

　　十二、動態完善能源消費總量考核支持機制。開展省級人民政府能源消耗總量和強度“雙控”考核時，在確保完成全國能耗“雙控”目標條件下，對各地區超出規劃部分可再生能源消費量不納入其“雙控”考核。

 

　　請各有關單位按照上述要求，積極推進風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目建設，各省（自治區、直轄市）能源主管部門應將有關項目信息報送國家能源局。國家發展改革委、國家能源局將及時公布平價上網項目和低價上網項目名單，協調和督促有關方面做好相關支持政策的落實工作。

 

　　對按照本通知要求在2020年底前核準（備案）并開工建設的風電、光伏發電平價上網項目和低價上網項目，在其項目經營期內有關支持政策保持不變。國家發展改革委、國家能源局將及時研究總結各地區的試點經驗，根據風電、光伏發電的發展狀況適時調整2020年后的平價上網政策。

 

　　國家發展改革委

 

　　國家能源局

 

　　2019年1月7日

 

　　解讀專家：陽光時代律師事務所新能源事業部 謝嘉庭